（來源融中研究 ，作者融中研究，原文鏈接：http://www.thecapital.com.cn/News/show/id/33550.html）

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國內績效評價發展歷程

1.績效評價概念

政府引導基金的績效評價是指在考核期內（通常為一個年度），根據政府引導基金的投資方向和政策目標，運用科學、合理的績效評價指標和評價方法，對引導基金的投資運營情況、目標實現程度及產業引導效果進行客觀、公正的系統評價。

2.績效評價發展歷程

自2002年國內首只政府引導基金成立以來，歷經18年的發展，政府引導基金的目標規模已經超過10萬億元。政府引導基金成為各地區優化政府投資方式、發揮政府資金引導作用的重要工具。在政府引導基金的發展過程中，隨著引導基金運營規模的擴大，引導基金能否有效合規運行以及是否達到預期目標，逐步受到國家和地方政府的關注。從2008年起，國家和地方陸續出臺引導基金管理政策和績效考核辦法。

從國家層面來看，2008年10月，國務院聯合財政部、商務部共同出臺《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，要求將引導基金納入公共財政考核評價體系，定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產情況進行評估。2015年11月，財政部發布《政府投資基金暫行管理辦法》，要求“各級財政部門應建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現程度、投資運營情況等開展評價，有效應用績效評價結果”，該辦法出臺表明政府投資基金監督及考核機制開始建立。2016年12月，國家發展改革委出臺《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，強調國家發展改革委建立并完善政府出資產業投資基金績效評價指標體系和管理人績效評價指標體系，提出了兩類評價體系的主要評價指標，并就績效評價結果的應用提出了指導意見：金融機構可以根據評分結果對登記的政府出資產業投資基金給予差異化的信貸政策，各級政府部門可以根據評分結果選擇基金管理人。

從地方政府層面來看，近5年，山東、浙江、北京、天津、河南、天津及四川等地方政府紛紛出臺引導基金的考核管理辦法。例如，2015年，山東省發布《山東省省級股權投資引導基金績效評價管理暫行辦法》，標志著第一份地方性政府引導基金績效考核管理辦法的出臺；2016年11月，浙江省發布《浙江省政府產業基金績效考核評價管理暫行辦法（征求意見稿）》；2017年3月，河南省發布《河南省財政廳關于印發河南省政府投資基金管理暫行辦法的通知》；2019年6月，四川省發布《四川省省級產業發展投資引導基金績效評價管理暫行辦法的通知》。

全國及地方政府引導基金績效考核評價辦法的出臺，形成了對引導基金運行情況進行監督管理和開展績效評價的規范性文件。隨著引導基金合作子基金投資項目逐步落地，政府對引導基金績效評價的重視程度日益提高，定期開展政府引導基金績效評價已成為各級政府部門的共識。

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績效評價的意義

近幾年，隨著政府引導基金規模的爆發式增長，引導基金運營中也出現一些問題，例如引導基金運作機制不夠完善、引導作用和引導效應不突出、引導資金投資進度緩慢等。建立系統完善的績效考核評價體系，有助于全面深入發現引導基金的運營問題，促進基金合法合規運作，為基金未來政策優化提供支撐依據；有助于科學評估引導基金的社會效益、經濟效益，特別是彌補單一財務指標評價對經濟效益衡量不足的問題。

1.監督引導基金的政策效果

引導基金作為政府對外投資的政策性專項基金，通過引入并放大社會資本，力求發揮財政資金引導資本流向、帶動產業發展的導向作用。績效評價體系的建立，有利于合理評估財政資金的放大效果，并對資金在特定產業和區域中的流向進行監督，推動引導基金引導社會資本投向社會經濟發展的重點領域和薄弱環節，促進區域產業轉型升級、帶動區域關鍵產業發展。

2.提升經濟效益評估的有效性

政府創業投資引導基金的發起設立不以盈利為目標，但在參股支持模式下，基金運作的經濟效益也至關重要，良好的經濟效益可以滿足基金管理人和社會投資人的收益需求，激發子基金投資積極性，也有利于國有資產的保值增值。在績效評價出現以前，對基金效益的考核完全依賴于單一的財務報表，但財務報表對基金績效的評估可能是無效的，例如，創業投資引導基金，具有高風險、回報周長的特點，在投資早期，往往處于短期賬面虧損狀態，若單純以財報數據來評估基金經濟效益，其評估結論對基金真實價值貢獻的參考意義不大。因此，需要借助多維度的績效評價體系來衡量基金的經濟效益狀況。

3.促進基金規范化運作

基金的運營管理貫穿基金募投管退全生命運營周期。不規范的運營管理無法保障基金效益目標的實現，甚至可能為政府及社會投資人帶來資產損失的風險。在績效考核評價體系中，圍繞基金全生命運營周期的各個環節，對基金管理合規性、基金運營模式及執行流程等進行有效評價，能夠及時發現基金運營過程中的各項問題，督促管理人對引導基金的運營持續改進與優化，促進引導基金規范良性運作，提升引導基金財政資金利用效率。

4.為引導基金政策制定提供參考

當前我國各地方經濟發展和市場化建設差異較大，引導基金績效考核體系的建立，可以為發展相對落后或者尚無基金設立經驗的地區提供政策制定的參考依據。通過對當前已設立運作基金的考核評價，發現各類基金的運作特點和問題，有助于政府部門制定差異化的管理辦法，對不同類型的基金進行針對性的管理。

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績效評價體系設計

政府引導基金的績效評價對象一般包括兩層：一是政府引導基金（以下簡稱母基金），二是政府引導基金子基金（以下簡稱子基金）。

由于國家和各地政府對政府引導基金層面的評價提出了規范性的考核辦法和詳細的評價指標體系，在實際評價中，對母基金的評價體系一般以國家或者地方政府的考核辦法為依據，以下重點對子基金的評價體系設計進行闡述。

1.設計原則

（1）完整性原則。評價指標覆蓋基金運營募投管退各環節，通過多維度、多環節綜合考察引導基金的運營情況。

（2）系統性原則。評價指標采取定量指標和定性指標相結合的方式，有利于系統發現和揭示基金運營的特點和問題。

（3）重要性原則。評價指標包含最能反映評價要求的核心指標，并且指標具有廣泛的代表性。

（4）準確性原則。評價指標能夠準確界定并且反映出評價目的，有合理的量化公式或者能夠清晰的定性描述。

（5）客觀性原則。指標評價標準不受人為因素的影響，客觀真實的反映被評價基金的運營情況、引導作用等。

2.評價指標設計

指標設計從政府設立引導基金的宗旨出發，既體現基金的運營效果，也關注基金的運營過程。運營效果指標包括經濟效益指標和政策效益指標，重點考察基金的投資回報情況以及對引導基金政策目標的實現程度。運營過程指標主要考察基金運營的合規性、合理性及制度執行落實的情況等。因此，以基金運營、經濟效益和政策效益三大指標為一級指標，構建三級評價指標體系，如表6-2所示：

表 1 績效評價三級指標體系示例

（1）運營能力

對基金運營管理水平的評價，重點考察基金在募投管退各環節制度的健全性和操作流程的規范性。此外，對基金運作的風險控制、管理人的合規性及管理團隊穩定性等指標也需進行考核評價。具體如下：

基金募集階段，考核子基金是否按照引導基金要求募集和管理，社會出資比例是否符合引導基金的要求；

基金投資階段，考核投資流程的規范性和實際投資進度；

投后管理和風險控制層面則主要考察管理制度是否健全、部門人員配置是否合理等，同時，根據投后增值服務措施和服務效果對投后增值服務進行評價；

基金退出階段，考察退出流程的規范性和實際退出進度情況；

基金管理人層面，考察管理機構的合規運營情況、基金管理團隊人員的穩定性和執行力等指標。

（2）經濟效益

經濟效益指標是檢驗基金管理人專業能力和投資回報收益的重要指標。經濟效益由投資收益指標和基金估值兩類細分指標構成。

投資收益指標除了考慮基金自身的投資回報收益指標，如內部收益IRR、資本回報倍數MOC，還考慮其對出資人的收益分配情況，引入投入資本分紅率DPI、投入資本總值倍數TVPI兩項指標。

基金估值的計算，根據中基協《私募投資基金非上市股權投資估值指引(試行)》提出的方法進行評估，基金評估公式為：

基金資產凈值=項目價值總和+其他資產價值-基金費用等負債

其中項目價值總和為基金在評價期間投資的所有項目估值之和。項目估值，根據企業所處不同的狀態，采用差異化的評估方式，可參考如下方法：

沒有下輪融資但正常經營的項目：根據企業經營情況，選擇采用現金流折現法（DCF）或者資產評估法；

有下輪融資的項目：按最新一輪融資的估值計算；

計劃上市的項目：按照可比同類上市公司市場乘數法（例如PE法）進行估值計算；

已上市的項目：將評價年度對最后一個交易日收盤價作為估值；

已退出的項目：將實際收到的現金作為估值；

其中，項目價值的評估數據由基金管理人提供。評估時，首先核實基金管理人提供的項目估值數據以及企業估值方法是否合理，如果不合理，需對項目估值進行重新評估修正后，再帶入上述公式進行基金價值的評估。

（3）政策效益

政策效益指標是衡量政府引導基金引導效果的核心指標，包括資金放大效應指標、投資引導效應指標及社會效益指標三個細分指標：

資金放大效應指標主要考核基金對社會資本的撬動作用，對當地特定領域投資的放大倍數；

投資引導效應指標主要考察基金投資地域、投資領域及投資階段的投資比例是否符合引導基金管理辦法的要求；

社會效益指標要考核引導基金對產業實際發展的推動效果，評價具體指標為人才的引入、就業增張和稅收增長情況等。

1.指標權重設計

績效指標權重設計，一方面結合地方政府投資訴求、引導需求來設計；另一方面，根據投資期和退出期基金運營的差異化特點進行差異化的賦權設計。

以下權重為示例，實際評估，需結合子基金投資目標及管理運營重點，對權重進行調整。如表6-3所示。

表 2 績效評價指標權重示例

備注：實際評價，需要結合引導基金管理辦法及對子基金要求側重不同，進行指標及賦權的調整。

基金運營指標，根據基金所處不同生命周期階段運營的重點不同，指標賦權會相應調整，例如，對于處于投資期和退出期的基金，在投資進度及退出進度的指標賦權上差異化明顯，退出期投資進度指標權重為0，即不考核該項指標。經濟效益指標，除了考慮基金內部收益率外，還考慮基金對LP已分配的收益及基金估值等情況；由于退出期的基金投資收益更加明顯，因此，投資收益指標的賦權上，退出期的指標權重會高一些。政策效益考核指標對不同生命周期階段的考核要求基本一致，因此，投資期和退出期的各項評價指標權重一致。

2.績效評分設計

對于各項指標的綜合評分將根據指標分（Score）與權重分（α）的乘積決定。其中指標打分分為定量打分與定性打分，定量打分根據公式計算的數值，如投資進度、基金估值、投資回報等；定性打分將根據實際情況，給予“得分”、“不予得分”及“酌情扣分”的評價，并進行相應的打分，如合規性、特殊政策的落實指標等。

三級指標按百分制打分，根據匯總得分確定考核評級：

90≤總分＜100，考核結果為優秀；

80≤總分＜90， 考核結果為良好；

70≤總分＜80， 考核結果為合格；

總分＜70，     考核結果為不合格。

考核評級作為對基金獎懲的主要依據。對于考核結果優秀或良好的基金，可予以基金管理人相應的業績獎勵；考核結果為合格的基金，可對基金管理人進行約談，針對基金運行中遇到的問題進行分析，嚴重的則要求其進行整改并提交整改報告；對于不合格的基金，則需針對基金管理人的整體表現，考慮未來減少或避免合作。

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績效評價流程

1.組建評價工作小組，確定評價目標

引導基金根據上級評價要求，組建績效評價工作小組（以下簡稱“工作小組”），工作小組可以由引導基金管理機構內部人員組成，也可以由社會中介機構人員組成或引導基金與社會中介機構聯合組成。

工作小組搜集和分析當地政府以及引導基金出臺的政府引導基金管理辦法、績效考核辦法等文件，明確基金政策、運營的基本要求。

工作小組通過研討會或座談會等形式，與引導基金高層領導進行深度交流和探討，了解引導基金運營發展的情況，明確引導基金對績效評價對象、評價重點及評價周期的期望等相關訴求。

以被服務引導基金發展情況及對績效考核評價的要求，結合引導基金管理辦法、績效考核辦法要求，以及當地產業結構、經濟發展的現狀，確定績效評價目標、評價范圍和評價時間。

2.構建評價指標體系

工作小組根據績效評價目標和基金發展運營關注的重點，設計科學完善的評價指標體系。

評價體系構建，以上述第三部分的指標體系為基礎，結合地方政府產業發展情況、管理辦法及政府引導基金的訴求、引導基金發展運營過程中存在的關鍵問題和疑點等，修正、細化、優化部分指標及權重，或者補充部分指標，形成最終的評價指標體系，作為評價工作開展的核心依據。

對于不同類型的子基金，如市場化子基金或專項子基金，需要結合引導基金對不同子基金的目標要求以及不同子基金運作特點，進行差異化的指標體系設計。重點評估指標的篩選及權重等設計，還應結合基金所處生命周期階段的特點以及基金投資項目投資階段分布特征等因素綜合考慮。例如，融中研究綜合考慮子基金類型、子基金所處生命階段及子基金投資項目分布階段，設計了八大差異化的績效評價體系，使績效考核評價更具針對性、實操性。

3.搜集資料和分析數據

采取桌面研究、實地調研、內部座談、專家訪談結合的形式進行數據搜集。

桌面研究：工作小組查閱已投企業網站、政府網站等獲得相關數據信息，進行基本背景、宏觀數據政策的搜集和研究。搜集基金管理人的各類運營制度、基金財務報告、基金運營報告等數據信息，獲取項目投資進度、基金投資范圍、項目儲備情況、風控管理、投后管理、基金投資收益等考核指標的書面材料，進行數據歸類、整理，并從定量和定性的角度進行初步分析。

實地調研：工作小組對基金管理機構的合伙人、投資負責人、風控負責人等進行現場訪談，了解子基金基本架構、出資人情況、投資目標及投資決策流程、投決會設置、核心團隊構成、核心人員精力分配、激勵機制、項目來源渠道及項目挖掘能力、項目儲備情況、主要投資情況等；并對部分被投企業抽查調研，了解基金管理機構投后管理和增值服務情況；對部分儲備項目進行電話訪談，了解儲備項目的真實性、有效性及當前投資進展等。

內部座談：對于部分關鍵指標的采集及數據有效性的判斷確認，采取內部座談會的形式獲取數據信息并討論形成初步分析結論。內部座談會除了評價小組人員，通常還需要引導基金高層領導或績效分管負責人參與。對于評價指標的適宜性及數據評價維度的合理性，也可借助內部座談會進行深度探討，確定指標修正或優化的具體意見，由工作小組根據意見進行指標和評分等細節修改調整，形成最終確定的評價體系。

專家訪談：在數據搜集及分析的全程中，工作小組通過VC/PE業內相關企業及專家團隊的訪談和研究，核實投資項目信息及部分數據對比分析的合理性，并征詢專家對于該基金核心問題優化的建議等。

基于上述多維度數據信息采集、分析及專家意見征詢結果，結合指標評價細則，進行指標打分，對發現的問題及基本結論進行初步總結。

4.撰寫評價報告

報告撰寫前，工作小組確定評價報告撰寫框架。

對數據分析和指標打分的考核結果進行復核，結合報告框架要點，將考核結果及分析的問題和優化建議等寫入報告，形成績效評價初稿。

5.匯報評價結果

工作小組根據匯報要求，對評價工作開展過程、問題發現、核心結論等進行匯報，對于部分需要補充搜集材料再分析的內容，根據需要做好現場記錄，并進行及時的修改、補充和完善，形成績效評價終稿。

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績效評價注意事項

1.評價要覆蓋基金全生命周期

評價從基金運營的效果和過程兩大方面展開，評價指標設計要覆蓋基金募投管退全生命周期各個環節，定性評價與定量評價結合，以便綜合系統評估基金運營的情況，發現基金運營各環節的特定問題，及時提出針對性的優化措施建議，促進基金全生命周期運營的持續優化。

2.評價指標要突出基金所處不同階段的特征

根據基金所處生命周期階段的不同，兼顧VC、PE基金的運營特點，通過指標權重的調整，實現對不同存續階段基金績效要求和運營重點的差異化考核，為子基金之間考核對比、經驗借鑒提供有效支撐。

3.效益評價兼顧微觀和宏觀兩個層面

效益評價應結合宏觀和微觀兩個層面，將基金的市場化運作及政策性投資結合起來評價，促進基金在不偏離政策方向的基礎上實現高效專業的市場化運作。微觀層面，從基金的內部收益IRR、資本回報倍數MOC并結合評價期間LP獲得的收益回報即投入資本分紅率DPI指標等綜合考察基金的投資收益能力；宏觀層面，從被投項目對社會就業、稅收等貢獻來衡量。

4.將投后管理考核納入評價體系

良好的投后管理機制和投后管理執行有助于提升被投項目的綜合運營能力，降低被投項目運作的各項風險，規范被投項目的管理，提升被投項目的整體經營效益。投后管理的重要性越來越被業內重視并成為衡量基金專業運營能力的重要因素。因此，需要將基金投后人員配置、投后管理措施及各項增值服務等關鍵指標納入評價體系，通過評價考核促進子基金管理人不斷提升投后管理綜合能力，切實發揮投后管理在提升投資收益方面的積極作用。